近年来，治理理论强调，社会参与能够弥补国家能力低下导致的治理不善问题。19世纪30年代托克维尔研究美国的民主时就指出，乐于结社的自治精神填补了美国当时弱国（特别是弱联邦）的缺陷，无意中为社会带来了繁荣与强盛。社会参与对国家治理的贡献还来自于长期积累的社会资本。社会资本由信任、规范和社会关系网络构成，其中，信任是核心内容。在一个共同体中，信任水平越高，合作的可能性越大，而合作本身又会进一步增加社会信任。

我国的社会组织在改革开放后获得迅速发展，介入地方社会治理的积极性高涨。这些参与国家治理的社会组织大致可分为三种类型：垄断式、垄断-自治式和自治式。前两种类型是国家合作主义在我国本土化的典型，也是我国社会组织参与治理的主体。前两种类型的社会组织由于与政府之间保持了密切的关系，不仅资源丰富，而且参与能力强，承担了许多政府转移过来的行政职能。第三种类型的社会组织尽管在内部组织管理上独立于政府，但也必须借用政府的平台和资源才能真正地获得参与的机会。例如，那些具有很强民间色彩的环保组织在参与环境治理过程中，自我定位就是政府的“帮手”和“合作伙伴”。

倡导社会参与的公共治理同样也面临着诸多难题，这也在很大程度上降低了国家治理的成效。第一个问题源于地方政府的利益追求与社会组织及个人的利益维护之间的冲突。相对于社会组织和个人而言，地方政府拥有绝对的资源优势。因此，这种利益对立的情形有可能演变为真实的对抗事件，个体上访和群体性事件是这种冲突的主要表现形式。第二个问题是社会参与治理的途径还比较单一、稀缺。尽管我国从中央到地方已出台了诸多法律法规，旨在使地方政府开放决策过程和履行行政责任，保障人民当家作主的权利，但是，一些地方政府出于多种原因对此贯彻得并不彻底，特别是在政府利益和民众利益有所冲突的时候，民众的知情权与参与权有时还缺少强有力的保障。第三个问题是由于地方政府肩负着维护社会秩序的责任，为了“维稳”而可能抑制民众合理的维权行为，从而降低了基层动员对于国家治理的积极作用。

在世界银行的治理指标体系中，法治是一个主要的变量。在福山强调提高发展中国家行政效率之时，普拉特纳则坚持认为国家治理的改善有赖于法制的完善。在普拉特纳看来，官员的责任约束与化解纠纷的制度建设在国家治理中居于同等重要的地位；同时，只有在法治之下，公众参与的权利才能得到保障，参与的效能才可能充分发挥出来。由此观之，法治应是上述两种治理模式的补充和保障；没有基本的法治环境，行政治理与社会参与的绩效都会大打折扣。在广大发展中国家，仅仅重视选举制度建设、开放公众参与的制度渠道，是难以解决贫困、疾病、社会秩序等公共问题的；在很多情况下，民众会由于上述问题解决不力而放弃对民主制度的支持。这也是发展中国家民主试验失败的重要原因。

法治紧密地与国家治理能力及公民参与潜力联系在一起。行政机构是国家治理的核心组织，如果地方政府和官员的行为缺乏刚性约束，政府责任问题就会成为削弱治理能力的一个重要原因。法律和制度的规范能够有效克服行政组织之间的结构性难题，强化地方政府对中央的责任。在法治环境下，由于获得了正式的参与渠道，社会也会表现出更为积极的态度和参与热情，不仅能够监督政府的治理行为，而且能够积累无可替代的治理资源，更重要的是，民众还会在相关的司法实践中逐步树立起适应治理需求的规则意识和权利意识。因此，作为一种治理模式，法治不仅能够为社会参与提供通道和保障，而且还是维持社会秩序的建设性平台。

（作者为上海交通大学中国城市治理研究院研究员）

来源：北京日报 2018.06.04

原文：化解社会参与公共治理的难题